以案说法 | 依法经营的项目，被划入饮用水水源保护区，应如何处理？
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2021年11月2日上午10:30，最高人民法院举行新闻发布会，发布《人民法院服务和保障长三角一体化发展司法报告》暨典型案例并回答记者提问。
图为最高人民法院新闻发布会现场。胥立鑫 摄
最高人民法院第三巡回法庭及上海、江苏、浙江、安徽高院相关负责人线上出席新闻发布会。胥立鑫 摄
案例2：五河县和协家禽养殖有限公司诉五河县人民政府行政强制案
【基本案情】
五河县和协家禽养殖有限公司（以下简称和协养殖公司）系大学毕业生回乡创业经办的民营企业，已依法办理了经营所需的各类证照。后因该公司养殖地被划定为当地饮用水源二级保护区，该区域禁止从事规模化畜禽养殖业务。2018年12月3日，五河县环境保护委员会办公室向安徽电力五河供电有限责任公司（以下简称五河供电公司）发出《关于对张家沟沿岸迎水面多家畜禽养殖户实施彻底断电的通知》，通知载明：按照五河县人民政府（以下简称五河县政府）统一部署，经五河县农委、头铺镇人民政府等单位联合排查，要求五河供电公司接到通知后3个工作日内对违法养殖户实施彻底断电处理。2019年1月16日，五河供电公司停止向和协养殖公司供电。和协养殖公司不服，向法院提起行政诉讼，请求确认五河县政府安排五河供电公司对其实施强行彻底断电关停企业的行政行为违法。
【裁判结果】
安徽省蚌埠市中级人民法院一审判决驳回和协养殖公司的诉讼请求。和协养殖公司不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。二审法院从和协养殖公司的核心诉求着手，积极组织双方当事人就企业后续经营、搬迁补偿等问题进行协调。最终，五河县政府协助和协养殖公司另外找到合适的养殖地点，并协调相关职能部门依法及时为和协养殖公司办理继续从事家禽养殖业务所需的各项审批手续。对于和协养殖公司因搬迁造成的损失，五河县政府亦承诺将依法予以补偿。和协养殖公司主动申请撤回上诉及一审起诉，安徽省高级人民法院裁定予以准许。
【典型意义】
随着长三角一体化发展的不断深入，法治政府建设的重要性凸显，企业合法权益和公共利益保护之间的平衡问题往往会给政府依法行政带来极大挑战。人民法院通过行政诉讼监督行政机关依法履职，引导政府用法治思维和法治方式来解决问题，可以促进有效市场和有为政府更好的结合。通过建立府院联动机制，不断加强政府与法院之间的协作联动，有序推进法治政府建设、多元矛盾化解等工作，实现行政与司法的良性互动。
本案中，人民法院从保护企业合法权益和实质性化解矛盾的角度出发，统筹兼顾企业合法权益和公共利益保护，通过府院联动，协调解决和协养殖公司后续经营、搬迁补偿等根本问题，促进矛盾公正、高效、实质性化解，实现法律效果、社会效果的有机统一。本案是人民法院践行司法为民宗旨，为建设法治中国、法治政府、法治社会提供司法保障的生动实践，对于提升社会治理能力和社会治理体系现代化水平具有重要意义。
安徽省蚌埠市中级人民法院
行政判决书
（2019）皖03行初114号
原告五河县和协家禽养殖有限公司，住所地安徽省五河县头铺镇薛林村21号，统一社会信用代码91340322MA2NND8P82（1-1）。
法定代表人邓翠侠，该公司经理。
委托代理人朱五星，安徽治邦律师事务所律师。
委托代理人刘会明，安徽张家和律师事务所律师。
被告五河县人民政府，住所地安徽省蚌埠市五河县惠民路8号。
法定代表人金胜庆，该县县长。
出庭负责人丁云红，该县副县长
委托代理人张绵超，五河县生态环境分局副局长。
委托代理人凌志远，安徽凌志远律师事务所律师。
原告五河县和协家禽养殖有限公司（以下简称和协家禽公司）诉被告五河县人民政府（以下简称五河县政府）行政强制一案，本院于2019年8月26日登记受理，并依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告和协家禽公司的委托代理人朱五星、刘会明，被告五河县政府的出庭负责人丁云红及委托代理人张绵超、凌志远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告和协家禽公司诉称，原告是一家证照齐全的合法企业，经过审批，在安徽省五河县头铺镇薛林村从事肉鸡养殖与销售等经营，由于其养殖规模较小，依法在网上申请环保备案登记。2018年12月3日，五河县环境保护委员会办公室按照五河县人民政府的部署，要求五河县供电部门对原告等养殖户实施彻底断电，关停原告企业。2019年1月16日五河县供电部门对原告实施彻底断电关停至今。被告知关停企业的原因是原告养殖场所离县城生活水源比较近。针对被告的强制关停行为，原告分别向五河县头铺镇政府及五河县人民政府信访，被告知依法向人民法院提起诉讼予以解决。原告认为，自己是经过政府相关部门依法审批的合法企业，企业的合法权益应当依法受到保护，被告即便因为环境保护政策的需要实施行政行为，也要符合法律规定。现被告安排供电部门对原告实施强行断电关停，其行为明显违反法律规定。因此原告向法院提起诉讼，请求确认被告安排供电部门对原告实施强行彻底断电关停企业的行政行为违法，并由被告承担本案的诉讼费。
原告向本院提交如下证据：
证据1、营业执照、法定代表人身份证明。证明原告的主体身份情况。
证据2、设施农用地协议书、五河县设施农用地复垦保证金监管协议（三方）、土地复垦方案报告表、设施农用地备案表、实施建设方案、建设项目环境影响登记表、防疫合格证。证明原告经过相应部门审批，合法取得养殖经营的相应资质条件。
证据3、关于对张家沟沿岸迎水面多家畜禽养殖户实施彻底断电的通知、变压器捣毁断电的照片、养鸡场照片。证明按被告统一部署，五河县环保委员会办公室要求供电部门对原告实施彻底断电强行关停企业。原告的养鸡场被关停时没有收到任何机关出具的有效的决定书或者通知。
证据4、信访事项处理意见书、申请审查不予受理告知书。证明对违法强制关停行为不服，原告进行信访，原告要求另行安排用于经营的信访要求及合法补偿的要求均未能得到满足。
被告五河县政府辩称，一、原告无权提起行政诉讼。（一）本案的案由是其他（资源）行政强制，但五河县环境保护委员会办公室（以下称五河县环保办）安排安徽电力五河供电公司（以下称供电公司）的断电行为不是行政强制行为。（二）被答辩人不是行政相对人。本案的《关于对张家沟沿岸迎水面多家畜禽养殖户实施彻底断电的通知》（以下称断电通知）是五河县环保办发给供电公司的，行政相对人是五河供电公司，而不是被答辩人。二、答辩人作为被告主体不适格。断电通知不是答辩人所为。该通知是五河县环境保护委员会办公室所发，被答辩人在“诉讼请求”中称“被告安排供电部门对原告实施强行断电关停企业的行为”不属实。三、本案是内部行政行为，不具有可诉性。五河供电公司是《五河县建立网络化环境监管体系实施办法》的成员单位。五河县环保办向五河供电公司下发文件是内部行为，不具有可诉性。五、被答辩人的养殖地点位于饮水源张家沟区域内，属于畜禽养殖禁养区域范围，被答辩人应当按照法律的规定履行环境保护义务。六、被答辩人起诉已过法定期限。五河县环保办安排供电公司断电的时间是2018年12月3日，被答辩人起诉的时间是2019年8月26日，已超过法律规定的六个月。综上所述，答辩人认为，被答辩人的起诉无事实依据和法律依据，且起诉已过法定期限，请人民法院依法予以驳回。
被告向本院提交如下证据：
证据1、五河县环境保护委员会办公室文件《关于对张家沟沿岸迎水面多家畜禽养殖彻底断电的通知》。证明1、断电不是行政强制行为，断电文件不是五河县人民政府下发，原告主体不适格；2、该文件是内部文件，不具有可诉性；3、原告起诉过法定期限；4、被告的主体也不适格。
证据2、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条。证明县级人民政府有权规定行政措施。
证据3、《环境保护法》第四条、第六条、第二十八条。证明保护环境是五河县人民政府职责，五河县人民政府有权采取有效措施。
证据4、《水污染防治法》第四条。证明五河县人民政府对水环境质量负责，有权采取措施防治水污染。
证据2-4为相关执法依据。
证据5、国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知。
证据6、安徽省人民政府办公厅关于进一步加强环境监管执法的通知。
证据5-6为行政法规和政府规章。证明五河县人民政府有权采取差别化监管措施。
证据7、五河县建立网格化环境监管体系实施办法。证明五河县环委办有权要求供电部门停电。原告起诉的这个断电行为具体实施部门是供电部门。
经庭审举证、质证，各方当事人质证意见及本院认证意见如下。
一、被告对原告所提交的证据的质证意见及本院认证意见：
被告对原告所提交的证据的质证意见：对证据1真实性无异议。对证据2没有异议，但是我们认为第二组证据不能证明其污水的排放，达到法定的标准，不能证明其无害化排放。对证据3真实性没有异议，但证明不了是五河县人民政府的统一部署。也证明不了五河县供电公司的断电行为是行政强制行为。对证据4真实性没有异议，但原告的起诉已过起诉期，同时也证明其养殖场的设立不符合法律的规定。
本院认证意见：本院对原告所举证据1、2的三性均予以认可,可以证明原告是经过审批，取得养殖经营资质的企业。对证据3、4的真实性本院予以确认，能够证明五河县环保委办公室要求供电部门对原告的企业实施断电的事实。
二、原告对被告所提交的证据的质证意见及本院认证意见：
原告对被告提交的证据的质证意见：对证据1三性无异议，对证明目的有异议。第一，证据1载明是对原告实施的断电行为，所以原告是适格的诉讼主体。内容载明断电行为是五河县统一部署的，所以五河县政府是适格的被告。第二，这份证据证实被告没有核实原告养鸡场是否存在环境污染问题就采取了行政强制措施，程序和实体都是违法的。第三，虽然是环委会办公室作出的通知，但是通知是对外部实施的，所以这个行为是可诉的。第四，依照行政强制法的规定，断电的行为就是一种行政强制。
对于证据2-6条文本身无异议，但原告认为这些条文不是被告强制断电、关停企业的法律依据和规范性文件，不是本案被告行政行为实施的一个规范性文件，与本案没有关联性。而且这些法律法规也要求行政机关在行使管理权的时候要依法行使，但是被告在行使管理权的时候都是违法的。
对证据7的真实性和关联性没有异议。对强制断电停水的合法性有异议。第一，强制断电停水针对的是必须关停的企业，必须有证据证实这些企业是应当关停关闭的，第二，五河县政府应当作出关停或者关闭企业的决定书，而且要告知相应的权利和义务，但是该文件没有。最后，该实施办法既不是法律也不是行政法规和地方性规章，五河县政府的实施办法不能设定行政强制措施，而断电断水是一种行政强制措施。该证据还证实五河县环境保护委员会办公室是五河县政府为实施环境网格化监管组织县环保国土水利甚至供电供水等部门为成员单位而建立的环境执法监管联席会议制度下设的一个办公机构。也就证实五河县环境保护委员会办公室的性质是被告五河县政府组建的办公机构，隶属于五河县政府，该证据的第26页以及第50页能够体现，从而也证实五河县政府是本案适格被告。
本院认证意见：原告对被告证据1的三性无异议，本院予以认定；证据2-4属法律法规，无需证明；证据5、6的三性本院予以认定；证据7的真实性予以确认，能否达到证明目的则应综合全案予以判定。
经审理查明，2016年8月26日和协家禽公司法定代表人邓翠侠与五河县头铺镇人民政府、五河县头铺镇薛林村委会（以下简称薛林村委会）签订设施农用地协议书，薛林村委会同意和协家禽公司使用其经依法确定的土地所有权范围内位于头铺镇薛林村的农村集体土地1.3378公顷，使用年限为5年，从事家禽养殖。后邓翠侠又与五河县国土资源局、五河农商银行营业部签订了五河县设施农用地复垦保证金监管协议，提交土地复垦方案报告表，并于2016年11月8日缴纳了土地复垦保证金。2017年6月2日邓翠侠个人办理了一人有限责任公司和协家禽公司的营业执照，并于2017年6月9日在网上进行了环保备案登记，备案号为201734032200000089。
另查明：和协家禽公司的养殖区域位于五河县饮用水源张家沟区域内，该区域属于饮用水源二级保护区，在该区域禁止从事规模化畜禽养殖。2018年12月3日五河县环境保护委员会办公室作出五环委办〔2018〕57号《关于对张家沟沿岸迎水面多家畜禽养殖户实施彻底断电的通知》（以下简称《断电通知》），该通知载明“安徽电力五河供电有限责任公司：按照县政府统一部署……发现张家沟两侧迎水面存在多家养殖户，分别是……五河县和协家禽养殖场（邓翠侠）……可能对五河县城饮用水源造成影响。为了确保县城饮用水安全，根据《五河县建立网格化环境监管体系实施办法》中：（七）县直相关部门环境监管职责供水供电部门：负责执行政府有关部门做出的对淘汰、关停企业和环境违法企业依法采取停电、停水措施的决定；对拒不执行有关部门依法作出的关闭决定的企业，继续违法生产的，在3个工作日内停止供电、供水的规定，请你公司接通知后立即对以上违法养殖户实施彻底断电处理，同时加强监管，如发现私自恢复供电行为坚决依法查处。”
再查明：安徽电力五河供电有限责任公司于2019年1月16日停止向和协家禽公司供电，和协家禽公司停业后法定代表人邓翠侠即向五河县头铺镇人民政府信访，五河县头铺镇人民政府于2019年5月31日向邓翠侠出具了信访事项处理意见书，邓翠侠对该意见书不服，向五河县人民政府信访局提出复查申请，五河县人民政府信访局于2019年6月19日作出申请复查不予受理告知书，告知邓翠侠依法向人民法院提起诉讼。和协家禽公司于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。
本院认为，五河县政府作为县级人民政府，按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》负有保护环境和水环境质量的责任，有权在其职责范围内依法行使保护环境的行政职责。五河县政府为贯彻落实国务院办公厅《关于加强环境监管执法通知》及《安徽省环境监管网格体系建设指导意见》，制定了《五河县建立网格化环境监管体系实施办法》，目的是保护环境，维护社会公共利益。本案中，五环委办〔2018〕57号《断电通知》虽是五河县环境保护委员会办公室作出，但其责任应当由组建该机构的五河县人民政府承担，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起本案诉讼符合法定条件，故对被告认为原告起诉主体不适格的辩称，本院不予支持。
原告是依法成立的法人企业，在行使自主经营权时应当遵守法律规定，履行保护环境资源的义务。本案中，原告所在区域已经被划为禁养区，按照法律、法规等禁止性规定，原告应当自行停止在禁养区内继续养殖的行为。五河县政府对五河县环境保护委员会办公室作出《断电通知》的真实性未予否认，但从该通知的内容可以看出《断电通知》作出的时间是2018年12月3日，通知中明确停电的时间为“3个工作日内”。而和协家禽公司的断电时间是2019年1月16日，与通知中载明时间有所不符，两者是否具有关联性也无法确定，和协家禽公司也未能提供其他证据予以佐证，不能以此认定五河县政府依据该通知实施了断电的行为。且五河县环境保护委员会办公室印发《断电通知》的对象是安徽电力五河供电有限责任公司，在国务院统一部署电力改革后要求政企分开，安徽电力五河供电有限责任公司并不具备行政职能，其与原告之间属于供电合同关系，不属于行政法律、法规调整的范畴。原告向本院提出确认被告安排供电部门对原告实施断电关停企业的行政行为违法的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告五河县和协家禽养殖有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告五河县和协家禽养殖有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 顾 倩
审 判 员 汝元琼
人民陪审员 顾 洁
二〇二〇年四月二十六日
法官助理郭艳丽
书记员吴宁
来源：中国裁判文书网